Майкл Б. Г. Фроман — президент Совета по международным отношениям. С 2013 по 2017 год он занимал пост торгового представителя США, а с 2009 по 2013 год — заместителя советника президента по национальной безопасности по международным экономическим вопросам.
Глобальная торговая система, какой мы её знали, мертва. Всемирная торговая организация фактически перестала функционировать, поскольку она не способна вести переговоры, осуществлять мониторинг или обеспечивать выполнение обязательств стран-участниц. Основополагающие принципы, такие как режим наибольшего благоприятствования (Most Favored Nation, MFN), требующий от членов ВТО равного отношения друг к другу, за исключением случаев, когда заключены соглашения о свободной торговле, выбрасываются на свалку, в то время как Вашингтон угрожает или вводит тарифы от десяти до более чем 50 процентов в отношении десятков стран. Как стратегия «Америка прежде всего» в торговле, так и аналогичная китайская политика «двойного обращения» и инициатива «Сделано в Китае 2025» демонстрируют вопиющее пренебрежение какой-либо видимостью системы, основанной на правилах, и явное предпочтение системы, основанной на силе, чтобы заменить её. Даже если отдельные элементы старого порядка сумеют выжить, ущерб уже нанесён: пути назад нет.
Многие будут приветствовать конец целой эпохи. Действительно, хотя агрессивное применение тарифов и пренебрежение ранее заключёнными соглашениями со стороны президента США Дональда Трампа вбили последние гвозди в гроб, разворот против глобальной торговли был принят как демократами, так и республиканцами в Вашингтоне за последние несколько лет. Но прежде чем критики будут торжествовать по поводу смерти системы торговли, основанной на правилах, им следует задуматься о стоимости и компромиссах, связанных с её демонтажем, — и тщательно обдумать, какие элементы следует восстановить, пусть и в изменённой форме, чтобы избежать значительно худших последствий для США и мировой экономики.
Если Вашингтон продолжит идти нынешним курсом — определяемым односторонними действиями, сделками в духе транзакций и меркантилизмом, — последствия будут мрачными, особенно если Пекин продолжит собственную разрушительную линию, включающую субсидированную избыточную производственную мощность, хищническую экспортную политику и экономическое принуждение. Риск того, что США и Китай будут играть по собственным правилам, а реальным ограничителем станет лишь соотношение сил, заключается в заразительности: если две крупнейшие экономики мира действуют вне системы, основанной на правилах, другие страны будут всё чаще поступать так же, что приведёт к росту неопределённости, снижению производительности и падению общего уровня роста.
Однако цепляться за старую систему и тосковать по её восстановлению — значит впадать в заблуждение и тратить усилия впустую. Ностальгия — не стратегия, как и надежда. Выход за рамки существующих структур не означает простого принятия гоббсовского «естественного состояния». Задача — создать систему правил вне прежней системы, основанной на правилах.
Это потребует начать всё заново. Наилучший вариант дальнейших действий — создание системы, состоящей из коалиций единомышленников, которые вместе образовали бы сеть открытых плюрилатеральных отношений — меньших по масштабам и более гибких, чем многосторонняя торговая система. Некоторые коалиции станут механизмами торговой интеграции и либерализации. Другие могут служить для обеспечения безопасности цепочек поставок или даже для ограничения торговли в интересах национальной безопасности. Некоторые страны будут входить сразу в несколько коалиций с разными целями, при этом состав участников будет пересекаться, а конфигурация — варьироваться. С чисто экономической точки зрения такая система будет субоптимальной и менее эффективной, чем была глобальная торговая система. Но она вполне может оказаться наиболее политически устойчивым исходом, который — что особенно важно — предотвратит полное неконтролируемое разрастание односторонних действий. Иными словами, это позволит сформировать мировую экономику, управляемую правилами, даже без глобальной системы, основанной на правилах.
СВИДЕТЕЛЬ РАЗРУШЕНИЯ
Глобальная торговая система развивалась как часть многосторонней экономической структуры, которую США начали строить во время Второй мировой войны и продолжили в первые десятилетия XXI века. Наряду с такими институтами, как Международный валютный фонд и Всемирный банк, Вашингтон создал сначала Генеральное соглашение по тарифам и торговле — ГАТТ, которое закрепило набор правил, включая режим наибольшего благоприятствования, и разработало процесс, посредством которого страны вели переговоры об обязательствах по открытию рынков, — а затем, в 1995 году, Всемирную торговую организацию. Итоговое соглашение Уругвайского раунда 1994 года, учредившее ВТО, ввело целый ряд новых торговых норм и обязательный механизм урегулирования споров, став серьёзным шагом вперёд в укреплении многосторонней системы, основанной на правилах. На момент основания ВТО в её состав входили 76 стран; сегодня — более 160, на долю которых приходится 98 процентов мировой торговли.
После окончания холодной войны политики в США надеялись, что торговая система, основанная на правилах, которая сложилась во многом в некоммунистическом мире за предыдущие десятилетия, распространится и на бывших противников США, таких как Россия, и на развивающиеся рынки, такие как Китай. Предполагалось, что правила усилят стабильность, будут способствовать открытости и интеграции, а также обеспечат мирное урегулирование экономических споров — к экономической и стратегической выгоде США. Но ещё до того, как эта система была полностью создана, возникла оппозиция — начиная с начала 1990-х годов и ожесточённых споров вокруг Североамериканского соглашения о свободной торговле (НАФТА). Первая министерская встреча ВТО, проведённая в США, в Сиэтле в 1999 году, сопровождалась масштабными, попавшими на первые полосы протестами.
Торговая политика за последние десятилетия получила как больше заслуг, так и больше обвинений, чем заслуживала в действительности, в экономических дискуссиях. Критики системы склонны смешивать последствия глобализации с последствиями торговой политики. Сама глобализация была связана не столько с торговыми соглашениями, сколько с технологиями — особенно с изобретением грузового контейнера и распространением широкополосного Интернета. С 1960-х годов контейнеризация резко снизила стоимость перевозки товаров морем и по суше, при этом повысилась эффективность авиаперевозок. Согласно исследованию Национального бюро экономических исследований США, проведённому в 2023 году Шаратом Ганапати и Воан Фун Вонгом, с 1970 по 2014 год стоимость перевозки товаров по весу снизилась на 33–39 процентов, а по стоимости — на 48–62 процента. Всё это делало создание глобальных цепочек поставок товаров всё более привлекательным. То же самое касалось и торговли услугами по мере распространения компьютеров и доступа в Интернет: беспрепятственная связь означала, что всё — от обработки клиентских запросов и административных процессов до программирования и анализа данных — могло выполняться практически в любой точке мира.
Сокращение занятости в обрабатывающей промышленности США — один из основных вредных эффектов, приписываемых торговле, — также в основном было связано с технологическими изменениями. Исследователи из Университета Болл-Стейт подсчитали, что «почти 88 процентов потерь рабочих мест в промышленности [с 2000 по 2010 год] можно отнести на счёт роста производительности, а долгосрочные изменения занятости в производстве в основном связаны с ростом производительности американских фабрик». Торговля, по их выводам, объясняет лишь 13,4 процента потерь рабочих мест.
На самом деле сокращение числа рабочих мест в промышленности, которое наблюдалось во всех развитых индустриальных странах, началось задолго до того, как Вашингтон подписал какие-либо крупные торговые соглашения. Доля занятости в обрабатывающей промышленности США уменьшалась примерно на 2–5 процентных пунктов за десятилетие с 1970-х годов и до первого десятилетия XXI века, согласно данным Бюро трудовой статистики США и Федерального резервного банка Сент-Луиса. Германия, которую принято считать промышленной державой, испытала аналогичное снижение. Появление Китая как «фабрики мира» ускорило этот тренд, но не стало его единственной причиной. В развитых экономиках с мощными производственными секторами устойчивое сокращение занятости в промышленности началось задолго до пика глобализации.
КИТАЙСКИЙ РАСЧЁТ
Тем не менее одним из ключевых факторов нынешней настороженности в отношении торговли стало то, что правила системы, основанной на правилах, оказались недостаточно подготовлены к вызову, который бросил Китай. Появление Китая в качестве экономической державы, ориентированной на экспорт, привело к тому, что стало известно как «китайский шок» — стремительное закрытие фабрик в отдельных общинах США.
Действительно, многосторонняя торговая система страдала от конструктивных недостатков, которые проявились особенно остро с ростом Китая — и, как следствие, заложили основы её упадка. Среди них — слабость некоторых ограничений на государственное субсидирование и нерыночное поведение государственных предприятий, а также на защиту прав интеллектуальной собственности; сложность «повышения в статусе» членов, избавляющая их от статуса развивающихся стран (который давал им более мягкие условия); и консенсусный процесс принятия решений с правом вето одной страны, что делало реформы практически невозможными. На момент вступления Китая в ВТО в 2001 году имелись основания полагать, что Пекин находится на необратимом пути к рыночным реформам и либерализации. Эти надежды базировались не только на риторике китайских лидеров того времени, но и на болезненных мерах, которые они предприняли для реструктуризации значительных сегментов экономики. Однако ожидания рухнули, когда реформы застопорились при президенте Ху Цзиньтао, а затем в некоторых аспектах пошли вспять при председателе Си Цзиньпине.
Правила ВТО в области интеллектуальной собственности, субсидий и государственных предприятий оказались недостаточными перед лицом появления и интеграции Китая, который провёл меньше экономических реформ, чем ожидалось. И дело было не только в том, что Китай играл по своим собственным правилам, — проблема заключалась также в масштабах. Профицит Китая по промышленным товарам, который в прошлом году приблизился к 1 трлн долларов, значительно превышает показатели прежних промышленных гигантов, таких как Германия и Япония. По оценке Организации Объединённых Наций по промышленному развитию, Китай уверенно движется к тому, чтобы к концу десятилетия производить 45 процентов мировой промышленной продукции.
Такая промышленная избыточная мощность, поддерживаемая внутренними предпочтениями, государственными субсидиями и защитой рынка, несёт значительную долю ответственности за нынешнюю ситуацию. По мере того как экономическая стратегия Китая всё сильнее подрывала целостность торговой системы, созданной для поощрения интеграции и взаимозависимости, Вашингтон всё более скептически относился к самой системе. В 2015 году администрация Обамы отказалась от Дохийского раунда глобальных торговых переговоров, опасаясь, что итоговое соглашение закрепит льготный режим для Китая за счёт США и остального мира. В свой первый срок президент Трамп проявил широкое пренебрежение к многосторонней системе, предпочтя вернуться к периоду до ВТО, когда США, как крупнейшая экономика мира, действовали в одностороннем порядке. Администрация Байдена не предприняла никаких значимых шагов для реформирования ВТО.
Сегодня три основные функции ВТО фактически парализованы. Как переговорная площадка, она за последние годы смогла заключить лишь маргинальные многосторонние соглашения, такие как соглашение об упрощении торговли, ускоряющее прохождение товаров через таможню. В качестве органа, осуществляющего мониторинг торговой политики членов, ВТО не имеет рычагов воздействия, когда крупные экономики просто игнорируют свои обязательства по предоставлению отчётности. А как механизм разрешения споров организация была парализована разногласиями по мандату и работе апелляционного органа. В ответ на эти разногласия Вашингтон при ряде администраций сначала возражал против переназначения некоторых членов органа, а затем — против назначения любых новых, что фактически сделало невозможным урегулирование споров.
ПОТЕРИ И ПРИОБРЕТЕНИЯ
Самобичевание по поводу неудач торговой системы фактически стало условием допуска к обсуждению будущего мировой экономики. Стандартный перечень этих неудач превратился в отправную точку для предполагаемого «нового вашингтонского консенсуса». Однако эти неудачи следует соотносить с преимуществами, поскольку слишком легко воспринимать как должное международную экономическую систему и институты, которые её поддерживают.
Прежде всего, глобальная торговая система сыграла центральную роль в том, что из бедности удалось вывести до миллиарда человек. Всемирный банк пришёл к выводу, что «торговля была мощным двигателем экономического развития и сокращения бедности». Между 1990 и 2017 годами мировой ВВП почти утроился, доля развивающихся стран в мировом экспорте выросла с 16 до 30 процентов, а глобальная бедность снизилась с 36 до девяти процентов.
Ещё одно распространённое заблуждение в сегодняшних спорах о торговле заключается в том, что она принесла выгоды только другим странам, а не Соединённым Штатам. Наиболее очевидная польза досталась американским потребителям, которым торговля дала доступ к большему количеству и более разнообразным товарам по более низким ценам. Исследование Федерального резервного банка Миннеаполиса показало, что снижение стоимости импорта в США на десять процентов приносит выгоды домохозяйствам как с высокими, так и с низкими доходами. Однако наибольшую пользу получают семьи с низкими доходами: их выигрыш в благосостоянии в 4,5 раза выше, чем у самых богатых. Экономист Майкл Во, автор отчёта, отметил, что «проще говоря, снижение цены на доллар имеет большую ценность для бедных, чем для богатых».
Торговые соглашения также упростили экспорт американских товаров и услуг за счёт устранения тарифных и нетарифных барьеров на других рынках (которые, как сам Трамп неоднократно указывал, обычно выше, чем в США). Это уменьшало стимулы переносить производство за рубеж, чтобы обслуживать эти рынки, где проживает почти всё мировое потребительское население, и поддерживало рабочие места в США, которые в среднем оплачиваются выше, чем не связанные с экспортом. С момента создания ВТО экспорт товаров из США вырос более чем на 150 процентов с учётом инфляции, по данным Бюро экономического анализа США. (Импорт за тот же период вырос более чем на 250 процентов с учётом инфляции.) Согласно отчёту Бюро переписи населения США за период с 1992 по 2019 год, компании, ведущие внешнюю торговлю, «демонстрируют более высокие показатели чистого создания рабочих мест, чем те, кто в торговле не участвует, при прочих равных условиях — размера, возраста и сектора компании». В своём анализе для Института международной экономики Петерсона Гэри Хаффбауэр и Меган Хоган подсчитали, что ВВП США в 2022 году был бы на 2,6 трлн долларов меньше без выгоды от послевоенной торговли, что в среднем составляет 19 500 долларов на одно американское домохозяйство.
Торговая политика также помогала выравнивать условия конкуренции для американских рабочих, побуждая другие страны принимать более высокие стандарты в области экологии, труда, защиты интеллектуальной собственности, регулирования и борьбы с коррупцией. Например, Транстихоокеанское партнёрство не только открыло бы рынки, долгое время закрытые для американских товаров, такие как Япония, но и ввело бы обязательные нормы по правам трудящихся, защите окружающей среды и ограничению субсидирования государственных предприятий в развивающихся странах, таких как Малайзия и Вьетнам, — ключевые элементы «честной торговли». Фактически ТТП предлагало снижение и без того низких тарифов в США как стимул для других стран принять политику, соответствующую интересам и ценностям США, одновременно создавая возглавляемую США альтернативу экономической мощи Китая. (До первой администрации Трампа тарифы США были относительно низкими: средняя применяемая ставка составляла около трёх процентов, а значительные ограничения сохранялись лишь в немногих секторах, таких как обувь, одежда, сахар, молочная продукция и грузовики.)
Тем не менее такие аргументы всегда было трудно продавать на политическом уровне, поскольку выгоды от либерализации торговли распределены широко, но в основном остаются невидимыми. Никто не выходит из Walmart, восклицая: «Слава Богу за ВТО!» Между тем издержки от торговли остро ощущаются небольшим числом работников в конкретных отраслях. Глобализацию можно было обвинить в том, что она открыла конкуренцию со странами с более низкими издержками труда, что оказало понижательное давление на заработную плату в обрабатывающей промышленности США и создало стимулы переносить производство за границу.
«Китайский шок» стал особенно наглядной демонстрацией этой динамики — не столько из-за общего масштаба, сколько из-за того, насколько локализованными оказались потери. Экономисты Дэвид Автор, Дэвид Дорн и Гордон Хансон пришли к выводу, что в период с 1999 по 2011 год импорт из Китая привёл к потере около двух миллионов рабочих мест, включая один миллион в обрабатывающей промышленности. Эта потеря сравнительно невелика в масштабах всей экономики США: ежегодно около 50 миллионов американских работников переживают «разрыв занятости», включая увольнения и добровольные уходы. Однако эти потери были географически сконцентрированы, что привело к разорению отдельных общин, сильно зависящих от отраслей, которые не смогли выдержать наплыв китайского импорта, при этом последствия закрытий распространялись на остальную местную экономику. Хотя «созидательное разрушение» могло работать в совокупности, оно мало значило для конкретных городов и посёлков, которые не имели возможности заменить исчезнувшие отрасли новыми в приемлемые сроки. И в тот момент практически отсутствовало понимание необходимости внутренней политики — такой как эффективная помощь в переквалификации работников, программы непрерывного обучения и повышения квалификации, а также стратегии территориального экономического развития, — которая агрессивно бы устраняла локализованные последствия глобализации. Этот пробел до сих пор не восполнен в должной мере.
КАК ЗАКАНЧИВАЮТСЯ ТОРГОВЫЕ ВОЙНЫ
На протяжении последних лет ответ Вашингтона на недостатки глобальной торговой системы был в лучшем случае ситуативным. Первая администрация Трампа ввела широкие тарифы в отношении Китая и целевые тарифы — против союзников и партнёров. Она также заключила с Китаем по сути соглашение купли-продажи, а не торговое соглашение, обязав его закупать больше сельхозпродукции и других товаров из США (что Китай в итоге не выполнил).
Администрация Байдена сохранила большинство тарифов, введённых Трампом, и добавила несколько новых. Несмотря на сомнения в экономической и стратегической ценности тарифов на такие китайские товары, как обувь и одежда, администрация не захотела «вознаграждать» Пекин их снижением. Она также расширила использование экспортного контроля, ограничений на иностранные инвестиции и промышленной политики. Хотя эти меры были сосредоточены на стратегических отраслях, таких как полупроводники и электромобили, чиновники администрации не выработали чёткой рамочной концепции с защитными механизмами и принципами, ограничивающими рост списка товаров и технологий, важных для национальной безопасности, чтобы он не расширялся бесконечно и со временем не превратился в простую политику протекционизма. Такие инициативы, как Индо-Тихоокеанская экономическая рамка для процветания и Партнёрство Америк для экономического процветания, были призваны сблизить страны и их цепочки поставок с США, но без доступа на рынок — признанного политически слишком чувствительным вопросом — эффект оказался минимальным.
Тем не менее администрация Байдена призывала к реформированию ВТО, а не к её уничтожению, и в целом действовала в соответствии с принципами системы, основанной на правилах. Вторая администрация Трампа, похоже, ставит перед собой иную цель: полную ликвидацию глобальной торговой системы, исходя из сильного предпочтения президента в пользу односторонних действий и убеждённости, что двусторонние торговые дефициты являются экзистенциальной угрозой. 2 апреля, в так называемый «День освобождения», Трамп объявил о введении чрезвычайного положения и анонсировал «взаимные» тарифы до 50 процентов в отношении десятков стран. С тех пор он неоднократно менял условия соглашений, а также угрожал тарифами в качестве дубинки по вопросам, не связанным с торговлей, таким как миграция, фентанил, война на Украине и даже судебная система Бразилии. И он стремился навязать «сделки» в одностороннем порядке, когда переговоры заходили в тупик.
Независимо от того, на каком уровне в итоге закрепятся тарифы, нынешние торговые войны почти наверняка завершатся значительно более высокими барьерами для торговли. Это создаст как издержки для американских потребителей, так и проблемы для американского бизнеса. Более половины импорта в США сегодня составляют промежуточные товары — составляющие для производства готовой продукции. Соответственно, более дорогие или менее доступные комплектующие сделают американские товары менее конкурентоспособными, что было хорошо задокументировано после первого срока Трампа. В 2018 году Трамп ввёл 25-процентный тариф на сталь и 10-процентный — на алюминий. «Тарифы на сталь, возможно, привели к увеличению примерно на 1 000 рабочих мест в производстве стали, — заключили экономисты Кэйди Расс и Лидия Кокс. — Однако рост стоимости комплектующих для американских компаний по сравнению с зарубежными конкурентами из-за тарифов по разделу 232 на сталь и алюминий, вероятно, привёл к сокращению на 75 000 рабочих мест в производственных отраслях, где сталь или алюминий используются в производстве». Бенн Стейл и Элизабет Хардинг из Совета по международным отношениям подсчитали, что производительность труда (выпуск на час работы) в американской сталелитейной отрасли с 2017 года снизилась на 32 процента. Если цель администрации Трампа — создать больше рабочих мест в промышленности, её подход, скорее всего, даст противоположный результат.
К этому добавляются издержки от ответных мер и подражания, когда другие государства реагируют и следуют примеру США, вводя собственные тарифы и ограничения. Если страны будут отвечать тарифами, это ударит по американскому экспорту, включая сельское хозяйство. Подражание может означать и радикальное расширение применения оправданий «чрезвычайных обстоятельств» и «национальной безопасности» для использования торговли как оружия, как это сделали США. Позиция США всегда заключалась в том, что никто не может диктовать им, что необходимо для их национальной безопасности. Но до недавнего времени Вашингтон редко прибегал к этой аргументации. Трамп расширил использование этого инструмента, чтобы вводить ограничения на сталь, алюминий и автомобили, включая поставки из стран-союзников. Другие государства с тех пор последовали его примеру. В 2024 году рекордные 95 регуляторных актов в рамках «Технических барьеров в торговле» ВТО ссылались на национальную безопасность — от какао-бобов до алкогольных напитков и кормов для животных.
Все эти издержки усугубляет неопределённость, создаваемая подходом Трампа. Потребители, компании и инвесторы склонны занимать выжидательную позицию, когда не уверены в общем экономическом прогнозе и в том, с какими конкретными тарифами или другими мерами в торговле им придётся столкнуться. Потенциальное влияние тарифов на снижение темпов роста и даже на провоцирование рецессии может стать самосбывающимся пророчеством.
Таким образом, США оказываются в центре масштабного эксперимента, в котором давние представления об экономике и мировой торговле ставятся под сомнение, с ощутимыми краткосрочными издержками и неопределёнными долгосрочными выгодами. Администрация Трампа, по сути, перевернула политическую экономию торговли с ног на голову. Издержки её политики, скорее всего, будут предельно очевидными и ощутимыми для большинства американцев сразу, тогда как обещанные выгоды, если они вообще появятся, достанутся сравнительно узкой группе работников лишь спустя годы. Вскоре станет ясно, готова ли общественность мириться с краткосрочными жертвами ради видения Трампа по реиндустриализации экономики США. Но как бы ни была сильна последующая политическая реакция, возврата к торговой системе, существовавшей ранее, уже не будет.
ЦЕНТРОБЕЖНЫЕ СИЛЫ
Учитывая опыт первой половины XX века в сфере торговли и не только, должно казаться очевидным, что международное сотрудничество приносит лучшие результаты, чем грубое применение ничем не ограниченной силы. Однако сегодняшняя торговая политика представляет собой возврат к форме политики силы, при которой «прав тот, у кого больше мощь». США действуют односторонне, потому что, будучи крупнейшей экономикой и потребительским рынком в мире, они могут себе это позволить. А Китай, несмотря на формальные заявления в поддержку многосторонности, всё чаще поступает так же.
Это может вызвать эффект заражения, провоцируя циклы односторонности и сделочного подхода, которые легко могут выйти из-под контроля. Некоторые страны могут последовать нынешнему примеру США и открыто отвергнуть систему, основанную на правилах. Другие могут пойти по китайскому пути и на словах прославлять систему, а на деле подрывать её. В любом случае растущее число барьеров в торговле будет сокращать рост и снижать производительность. Разрушенные правила создадут неопределённость и трения, которые могут привести к нестабильности и конфликтам.
Со временем мировая экономика может начать напоминать систему, существовавшую до Второй мировой войны, которая характеризовалась частым использованием торговли как оружия. Для доминирующих экономик краткосрочные выгоды от такого грубого применения силы и пренебрежения ограничениями могут показаться сопоставимыми с издержками, но в долгосрочной перспективе, скорее всего, возникнут непредвиденные последствия. Между тем меньшие и более бедные страны окажутся без достаточной рыночной мощи, чтобы использовать тарифы и другие торговые ограничения аналогичным образом.
Другие правительства могут поначалу стремиться сохранить старый порядок, независимо от того, что делают США и Китай, прекрасно понимая, что полный отказ от системы означал бы возврат к миру «обедняй соседа». Для некоторых стран это стремление отражает идеологическую приверженность многосторонней системе, основанной на правилах. Весь европейский проект, например, основан на идее интеграции, опирающейся на правила и регулирование, что затрудняет для Европейского союза переход к полностью односторонней стратегии. Развивающиеся страны, между тем, не обладают силой и рычагами для влияния на крупных торговых партнёров и потому полагались на ВТО и систему разрешения споров, чтобы выровнять условия игры.
Таким образом, вероятно, сформируется «кокус» стран, которые продолжат превозносить достоинства многосторонней системы, основанной на правилах, в надежде, что в конечном счёте США вернутся в неё, а Китай изменит свою экономическую стратегию, чтобы соответствовать ей. Эти усилия будут разворачиваться примерно так же, как в случае с климатическим режимом, когда одни страны объединяются вокруг набора правил, а многие из важнейших игроков идут по собственному пути. И, как в случае с климатом, этот «кокус» стран, скорее всего, испытает разочарование.
КОАЛИЦИИ ЖЕЛАЮЩИХ
Если анархичная торговая система нежелательна, а возврат к прежнему статус-кво невозможен, остаётся одна очевидная задача: разработать новую систему правил, даже когда мировая экономика уходит от полностью многосторонней системы, основанной на правилах. Наиболее жизнеспособный вариант — построить новую систему вокруг открытого плюрилатерализма: коалиций стран, которые имеют общие интересы в определённых областях и объединяются для принятия высоких стандартов по конкретным вопросам, оставаясь при этом открытыми для других стран, разделяющих эти интересы и готовых внедрить такие стандарты.
Для некоторых стран такие коалиции могут сосредоточиться на либерализации торговли, исходя из общей готовности предоставлять друг другу доступ на рынки — полностью или частично — с целью дальнейшей интеграции и повышения экономической эффективности. Для других коалиции могут стать площадками для достижения регуляторной гармонизации или рассмотрения новых вопросов, таких как искусственный интеллект, пусть даже в неформальном и необязательном формате, аналогично роли Совета по финансовой стабильности — международного органа, созданного после финансового кризиса 2008 года и координирующего рекомендации по регулированию финансовой сферы. И в любом из этих случаев любое отдельное государство могло бы просто отказаться присоединиться, если сочтёт, что затраты на компромисс по соответствующим вопросам превышают выгоды.
В некоторых случаях коалиция стран с схожими интересами в сфере национальной безопасности могла бы координировать подход к передаче технологий и промышленной политике — другими словами, вокруг общего подхода к ограничению торговли, а не к её расширению. Например, коалиция могла бы не рекомендовать своим членам импортировать определённые товары и услуги, такие как телекоммуникационную инфраструктуру, из стран, представляющих угрозу национальной безопасности, при этом поощряя развитие защищённых цепочек поставок внутри коалиции. Или она могла бы согласовать экспортный контроль и установить единые правила использования государственных субсидий. США могли бы создать коалицию, направленную на формирование конкурентоспособной коллективной промышленной базы для противостояния вызовам, связанным с масштабами Китая, как недавно предложили в этих же страницах бывший заместитель госсекретаря Курт Кэмпбелл и Раш Доши из Совета по международным отношениям.
Как США следует стимулировать страны к вступлению в такие коалиции? Переговоры о традиционных соглашениях по либерализации торговли, по-видимому, сейчас политически невозможны. Угроза введения тарифов — то есть использование «кнута» вместо «пряника» — может обеспечить краткосрочное согласие, но для долговечности коалиции другие её участники должны видеть в своём присоединении выгоду, а не балансировать между США и Китаем или вовсе оставаться в стороне.
Одним из вариантов для США является использование своей инновационной экосистемы — уникального сочетания университетов мирового класса, инвестиций в исследования и разработки, верховенства права, развитых финансовых рынков, доступа к венчурному капиталу и предпринимательской культуры. Многие из этих активов сейчас находятся под угрозой из-за политики администрации Трампа, но в долгосрочной перспективе ценность сохранения лидерства США в области науки и технологий должна быть очевидна, особенно в контексте соперничества великих держав. Инновационная экосистема США может измениться, но выживет. Клуб стран мог бы получить преференциальный доступ к этим возможностям и к тем, что предлагают другие члены клуба, в обмен на согласование более широкого круга экономических и национально-стратегических интересов.
Эти коалиции будут открытыми, то есть страны, способные и готовые жить по установленным стандартам, смогут присоединиться. Некоторые могут быть совсем небольшими — например, по обеспечению цепочек поставок полупроводников — и включать, скажем, Японию, Нидерланды, Южную Корею и Тайвань. Другие могут объединять более широкие группы стран, готовых согласовать комплекс правил для регулирования торговых и инвестиционных отношений в целом, как это делает соглашение, сменившее ТТП, — Всеобъемлющее и прогрессивное соглашение для Транстихоокеанского партнёрства (CPTPP), которое было заключено без участия США. Состав коалиций со временем может расширяться, а страны могут входить сразу в несколько коалиций.
Без фундаментальных изменений в экономической стратегии Пекина и других шагов трудно представить Китай в ближайшее время в составе коалиции такого рода, в которую входят США (хотя может быть место для коалиций, сотрудничающих в области глобальных общественных благ, таких как готовность к пандемиям). Возможно, со временем китайские политики изменят стратегию, исходя из собственных оценок, под давлением демографических, финансовых и иных факторов. Структура открытого плюрилатерализма, выстроенная с союзниками и партнёрами, может ускорить это решение. Но после многолетних попыток американским политикам следовало бы проявлять больше скромности в отношении своей способности напрямую убедить Пекин изменить подход, и вместо этого сосредоточиться на использовании коалиций для формирования внешней среды Китая.
В таком мире ВТО может полностью зачахнуть или сохраниться в урезанном виде для стран, у которых нет более привлекательных коалиций для вступления. Она также могла бы стать хранилищем технической работы и площадкой для разрешения споров между странами, которые пожелают в этом участвовать. Сеть соглашений о свободной торговле продолжит существовать и может стать основой для более широких коалиций — например, ЕС может последовать примеру Великобритании и присоединиться к CPTPP.
Ключевое преимущество открытого плюрилатерализма — его гибкость. Не будучи заложником «задержек» в системе, где у каждой страны есть право вето, этот подход позволяет продвигаться вперёд по вопросам между странами с общим видением, а также брать в работу новые темы и новых членов по мере их готовности соответствовать стандартам. С точки зрения экономической эффективности это решение второго порядка: по определению, выгоды будут распределяться только среди участников. Такие принципы, как режим наибольшего благоприятствования, фактически отправятся в архив. А переменный состав кастомизированных плюрилатеральных соглашений может оказаться столь же запутанным и неэффективным, как «спагетти» из двусторонних соглашений. Но хотя такая сеть будет сложнее, чем многосторонняя торговая система, она может оказаться более политически устойчивой. Это прагматичный ответ на нынешний вызов: сохранить хотя бы какие-то правила без многосторонней системы, основанной на правилах.
НАДВИГАЮЩИЕСЯ БУРИ
Новая торговая стратегия США потребует одновременно решимости и смирения. Политика, ориентированная на внутренние цели, должна исходить из трезвого осознания ограниченности инструментов, доступных американским политикам, и избегать попыток сделать невозможное. Внешнеэкономическая политика США должна быть гибкой, чтобы соответствовать меняющемуся распределению экономической и политической мощи в мире, а также новым технологическим возможностям.
Но всё это происходит на фоне растущих глобальных угроз. Изменение климата, демографические сдвиги, финансовая нестабильность, миграционные кризисы, пандемии и геополитическое соперничество будут оказывать всё более серьёзное давление на международную торговую систему. В таких условиях США придётся действовать быстрее, чем это было возможно в рамках старых многосторонних институтов, и использовать более узкие, целевые форматы для защиты как своих интересов, так и интересов партнёров.
Администрации США придётся быть готовой к резким переменам в мировой обстановке. В следующем десятилетии вероятны крупные экономические потрясения, включая региональные рецессии или даже глобальный спад. В этих условиях гибкость и способность к быстрой коалиционной мобилизации станут ключевыми преимуществами.
Тем не менее новая стратегия не должна быть исключительно оборонительной. Если США будут вести работу только с позиции сдерживания, а не предложения, они уступят лидерство в создании новых экономических правил другим державам. Китай уже активно формирует свои собственные экономические сферы влияния, продвигая инициативы вроде «Пояса и пути» и заключая двусторонние и региональные соглашения с партнёрами в Азии, Африке и Латинской Америке.
Америка должна предложить миру позитивную альтернативу, опираясь на свои сильные стороны — технологические инновации, финансовые рынки, верховенство права, высокий уровень доверия к контрактам и предпринимательскую культуру. Это потребует стратегического терпения: многие партнеры будут опасаться выбора между США и Китаем, и им нужно будет предложить привлекательные и взаимовыгодные варианты сотрудничества.
Если США смогут выстроить устойчивые, гибкие и открытые коалиции, способные адаптироваться к новым вызовам, они смогут сохранить влияние в мировой торговой системе, даже если старая многосторонняя архитектура окончательно распадётся. В противном случае мир рискует погрузиться в эпоху раздробленных торговых блоков, конфликтов стандартов и взаимных ограничений — с меньшими возможностями для роста, инноваций и совместного решения глобальных проблем.
Статья, размещенная на этом сайте, является переводом оригинальной публикации с Foreign Affairs. Мы стремимся сохранить точность и достоверность содержания, однако перевод может содержать интерпретации, отличающиеся от первоначального текста. Оригинальная статья является собственностью Foreign Affairs и защищена авторскими правами.
Briefly не претендует на авторство оригинального материала и предоставляет перевод исключительно в информационных целях для русскоязычной аудитории. Если у вас есть вопросы или замечания по поводу содержания, пожалуйста, обращайтесь к нам или к правообладателю Foreign Affairs.
