Иван Нагорняк — научный сотрудник по вопросам политики в Европейском политическом институте в Киеве,
Фредрик Весслау — исполняющий обязанности директора Европейского политического института в Киеве.
Спустя четыре года после того, как Украина подала заявку на вступление в Европейский союз, один вывод становится неизбежным: обычная модель расширения ЕС не соответствует поставленным задачам. Процесс присоединения блока — жёсткий, технократический и медленный — был разработан для мирного времени, а не для страны, ведущей войну за выживание и одновременно восстанавливающей разрушенную экономику. Даже в мирное время достижение согласия между 27 государствами ЕС по вопросу принятия такой крупной и относительно бедной страны, как Украина, было бы крайне сложной задачей.
С момента, как ЕС официально предоставил Украине статус кандидата в июне 2022 года, страна добилась значительного прогресса в проведении реформ в чрезвычайно сложных условиях. Тем не менее масштаб внедрения так называемого acquis ЕС — обширного набора административных и правовых норм, обязательных для членов союза — в условиях отражения российского вторжения потребует ещё многих лет даже при идеальных обстоятельствах. Между тем, учитывая враждебное давление как со стороны России, так и со стороны Соединённых Штатов на Европу, у Киева и Брюсселя нет роскоши времени.
ЕС имеет глубокий интерес в том, чтобы прочно закрепить Украину в рамках блока ещё до завершения этого многолетнего процесса. Украина обладает самой сильной армией в Европе, стала одним из ведущих разработчиков военных технологий и уже несколько лет успешно отражает российское вторжение. В условиях, когда Кремль заявляет о намерении разрушить европейскую систему безопасности, а поддержка обороны Европы со стороны США больше не гарантирована, Украине необходимо быть частью этого лагеря.
Таким образом, вопрос заключается не в том, нужно ли ускорять интеграцию Украины, а в том, каким образом это сделать.
В Киеве и столицах стран ЕС разворачивается всё более активная дискуссия вокруг идеи так называемого «облегчённого членства» — модели, при которой Украина могла бы быстро войти в ЕС, но не полностью, с поэтапным предоставлением прав и обязанностей, привязанных к выполнению реформ. Тот факт, что предложения по мирному урегулированию, продвигаемые при посредничестве США, включают 2027 год как дату вступления в ЕС — абсолютно нереалистичную цель при нынешней системе расширения — также стимулировал поиск более креативных решений.
Многие государства-члены ЕС остаются скептичными по отношению к таким инновационным подходам для Украины. Они опасаются, что включение Украины в союз слишком рано — даже с ограниченными правами — может усложнить проведение необходимых реформ и привести к тому, что страна станет проблемным участником, подобно Венгрии. В свою очередь, Будапешт категорически выступает против любых шагов, приближающих Украину к членству. Другая группа стран опасается, что создание статуса ограниченного членства откроет путь к Европе «разных скоростей» — двухуровневому ЕС, где Украина и, возможно, другие государства окажутся в положении постоянных членов второго класса.
Тем не менее «облегчённое членство» остаётся единственным реалистичным способом согласовать политическую срочность с необходимостью продолжения реформ. При грамотной разработке такая модель не обязательно ослабит политику расширения — она может стать моделью для будущих раундов расширения и привести к более динамичному ЕС. Более того, сам союз уже сталкивается с растущими расхождениями между государствами-членами по ключевым вопросам. Скрытая дискуссия о разных уровнях членства уже существует и рано или поздно станет публичной, даже без украинского фактора.
Ключевой принцип должен быть прост: любая промежуточная модель для Украины должна быть ступенью к полноправному членству, а не его заменой. В противном случае «облегчённое членство» легко превратится в бесконечное ожидание. И она должна предоставлять Украине право голоса по вопросам общей внешней и оборонной политики ЕС, а не превращать её в простого получателя решений других стран.
Чёткое понимание конечной цели не решает проблемы масштаба. Украина — крупная экономика, пострадавшая от войны, и её интеграция в систему субсидий ЕС, включая примерно 10,3 млрд евро ежегодных сельскохозяйственных выплат и около 4,8 млрд евро фондов сплочённости, может кардинально изменить распределение финансовых ресурсов по всей Европе. Расширение такого масштаба нельзя рассматривать как обычную техническую процедуру. Любое серьёзное предложение должно учитывать политические и бюджетные реалии с самого начала.
Путь Украины к полноправному членству неизбежно будет сложным и столкнётся с жёстким сопротивлением различных групп — от фермеров Франции и Польши до пророссийских правительств Венгрии и Словакии. Но именно эти препятствия делают «облегчённое членство» привлекательным промежуточным вариантом.
Существует три основных пути реализации такой модели.
Первый — модернизация соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС 2017 года, юридически обязывающей рамки тесного и привилегированного сотрудничества с ЕС. Это позволило бы расширить доступ Украины к единому рынку и отдельным политикам ЕС, сохраняя её формально вне институтов союза. Регуляторная гармонизация, механизмы консультаций и расширенная интеграция могли бы напоминать модель Европейской экономической зоны, которая тесно интегрирует с ЕС Исландию, Лихтенштейн и Норвегию.
Для Брюсселя это наименее разрушительный и наименее болезненный вариант. Он не требует институциональных изменений, гибок по масштабу и может быть реализован быстро. Финансовая поддержка продолжалась бы главным образом через существующие инструменты, а не через значительно более крупные структурные и кохезионные фонды, доступные членам ЕС. Для многих правительств именно это и является его преимуществом: интеграция без немедленного включения в систему перераспределения ресурсов ЕС.
Однако для Украины это также наименее амбициозный и наименее привлекательный сценарий. Интеграция углубится, но без гарантии участия в принятии решений и без чёткого механизма перехода к полному членству. Трансформационная политическая сила перспективы вступления — её способность закреплять реформы и сигнализировать необратимость курса — со временем может ослабнуть.
Второй путь — более значимый с политической точки зрения: переговоры и подписание договора о вступлении с отсрочкой его вступления в силу до тех пор, пока ЕС не согласует систему перераспределения, Украина не завершит реформы, а все государства-члены не ратифицируют членство.
В рамках этой модели «ожидаемого вступления» путь Украины к членству будет политически закреплён и фактически необратим. Полное юридическое членство вступит в силу только после ратификации, но переговоры будут продолжаться в структурированном формате. По мере временного закрытия переговорных глав участие Украины в формировании политики ЕС может расширяться через механизмы консультаций и статус наблюдателя без права голоса.
Для более скептически настроенных стран ЕС такая последовательность даёт определённые гарантии. В ряде государств, в частности во Франции и Польше, фермеры обеспокоены тем, как огромный аграрный сектор Украины может повлиять на рынки и перераспределение субсидий. Чистые доноры бюджета ЕС, такие как Германия и Швеция, задаются вопросами о масштабах кохезионных выплат. Другие опасаются усиления политики вето и институционального дисбаланса.
Говорить о вступлении Украины, не признавая этих опасений, было бы нечестно. Именно поэтому важна последовательность. Институциональные изменения и полное участие в бюджете произойдут только после ратификации. До этого момента сотрудничество будет регулироваться действующим соглашением об ассоциации 2017 года. Финансовая поддержка будет сосредоточена на текущих инструментах, а доступ к структурным фондам откроется только после полного вступления.
Эта модель разделяет политическое обязательство и формальную реализацию. Она связывает Украину с ЕС, сохраняя при этом суверенные полномочия государств-членов. И, что важно, она посылает мощный сигнал: процесс вступления уже идёт.
Третий путь — изменение договоров ЕС с целью создания второго уровня членства — наиболее амбициозный, но наименее реалистичный. Он потребует пересмотра договоров ЕС и, вероятно, проведения референдумов в ряде стран.
Сдержанность ЕС имеет как политические, так и структурные причины. Союз — это не только рынок или геополитический альянс, но и масштабная система перераспределения ресурсов. Ускоренное вступление Украины неизбежно затронет вопросы субсидий, бюджетов и внутренней политики.
На этом фоне модель «ожидаемого вступления» выглядит наиболее сбалансированной.
Но независимо от выбранного пути Украина должна получить политический голос. После определения нового статуса украинские представители должны участвовать в работе комитетов Европейского парламента и рабочих групп Совета ЕС, даже если на первом этапе без права голоса. Именно там формируются правила, которые определят будущее Украины.
Без такого участия Украина рискует оказаться в положении страны, на которую распространяются решения, принятые без её участия, что подрывает легитимность процесса и снижает стимулы к реформам. Это также может привести к постепенному снижению поддержки вступления в ЕС среди населения.
Существует и фактор срочности. Если новая модель должна заработать к 2027 году, разработка и согласование должны начаться уже сейчас.
Реальный выбор для Киева и Брюсселя — не между быстрым и медленным вступлением, а между содержательной интеграцией с ясной политической перспективой и символическими решениями, которые приведут к разочарованию.
ЕС уже доказал, что способен действовать как геополитический игрок. Предоставление Украине статуса кандидата в 2022 году стало стратегическим решением, отражающим новую реальность безопасности.
Хорошо продуманная модель «облегчённого членства» позволила бы признать, что Украина уже является частью европейской системы безопасности, предоставить ей реальный политический голос, усилить стимулы к реформам и одновременно учесть опасения государств-членов.
Вопрос о том, принадлежит ли Украина Европе, уже решён — как на поле боя, так и на уровне европейских лидеров. Теперь вопрос в том, сможет ли ЕС предложить путь, соответствующий историческим и геополитическим требованиям.
Статья, размещенная на этом сайте, является переводом оригинальной публикации с Foreign Policy. Мы стремимся сохранить точность и достоверность содержания, однако перевод может содержать интерпретации, отличающиеся от первоначального текста. Оригинальная статья является собственностью Foreign Policy и защищена авторскими правами.
Briefly не претендует на авторство оригинального материала и предоставляет перевод исключительно в информационных целях для русскоязычной аудитории. Если у вас есть вопросы или замечания по поводу содержания, пожалуйста, обращайтесь к нам или к правообладателю Foreign Policy.
