Самуэль Чарап — заслуженный эксперт по политике России и Евразии и старший политолог в корпорации RAND. Во время администрации Обамы он работал в отделе политического планирования Государственного департамента США.
Дженнифер Кавана — старший научный сотрудник и директор по военному анализу в организации Defense Priorities, а также адъюнкт-профессор Центра исследований безопасности Джорджтаунского университета.
Переговоры под руководством США по прекращению войны на Украине приостановлены. Сосредоточенность администрации Трампа на Иране может быть ближайшей причиной, но не основной. На самом деле переговоры уже зашли в тупик из-за более серьёзной проблемы: того, как Соединённые Штаты структурировали мирный процесс.
До настоящего момента администрация Трампа строила переговоры вокруг ключевого соглашения. Чтобы положить конец войне, Украина уступит России дополнительную территорию — в частности, почти 20 процентов Донбасса, которые Киев по-прежнему контролирует, — в обмен на гарантии безопасности со стороны Соединённых Штатов и Европы. «Американцы готовы оформить [гарантии безопасности] на высоком уровне, как только Украина будет готова выйти из Донбасса», — заявил президент Украины Владимир Зеленский в мартовском интервью. Или, как выразился вице-президент США Джей Ди Вэнс, «россияне хотят определённые территории, большинство из которых они уже заняли, а часть — нет. В этом и заключается суть переговоров. Украинцы хотят гарантий безопасности, россияне — определённую территорию».
Администрация права, стремясь к переговорному завершению войны. Война между Россией и Украиной нанесла огромный ущерб, прежде всего украинцам, но также региональной и международной безопасности, глобальному экономическому росту и военным запасам США и их союзников. Однако построение мирного соглашения на основе обмена территории на гарантии безопасности пока не сработало и вряд ли сработает в будущем. Такой подход преувеличивает значение территории для России и важность западных гарантий для Украины. И он игнорирует ключевую проблему завершения любой войны, которую политологи называют проблемой «достоверных обязательств»: убедить воюющую сторону в том, что её противник действительно обязуется соблюдать мир.
Для преодоления этого препятствия американским переговорщикам потребуется применить иной подход и стремиться к более всеобъемлющему соглашению, которое решает проблему достоверных обязательств. Это означает, что в конечном итоге соглашение должно предоставить Украине средства для самообороны и сдерживания возможного будущего вторжения, одновременно гарантируя России, что Киев не станет плацдармом для НАТО и будет пытаться восстановить свою территориальную целостность только невоенными средствами. И это означает, что переговоры следует рассматривать не как обмен земли на гарантии безопасности, а как основу для стабильных — пусть и враждебных — отношений между Россией и Украиной и, в конечном итоге, между Россией и НАТО.
Даже такой всеобъемлющий подход может не сработать. Вполне возможно, что Кремль не остановится ни перед чем, кроме подчинения всей Украины. Но построение соглашения вокруг ключевых проблем безопасности сторон, по крайней мере, даёт реальный шанс преодолеть восприятие угроз и, таким образом, достичь прочного мира.
СТРАХ И ОТВРАЩЕНИЕ
На первый взгляд решение администрации Трампа строить переговоры об урегулировании на основе обмена территории на гарантии безопасности кажется разумным решением затянувшейся войны. Президент России Владимир Путин потребовал оставшуюся часть Донбасса в качестве предварительного условия для прекращения огня. Украина неоднократно заявляла, что для любого урегулирования необходимы значимые гарантии безопасности. Таким образом, теоретически сделка «земля в обмен на гарантии» — это прямой путь к миру.
Но этот подход не сработал. Чтобы понять почему, сначала рассмотрим, как это видит Кремль. Конечно, вопрос территории приобрёл для Москвы большее значение за время войны, поскольку тысячи российских солдат погибли, пытаясь захватить части восточной Украины. Но оккупация всего Донбасса, безусловно, не является достаточным условием для мира. Прежде чем прекратить боевые действия, Москва хочет решить более широкие проблемы безопасности, которые её лидеры постоянно озвучивают, а именно: что Украина станет передовой базой НАТО или что Киев будет стремиться вернуть свою территорию силой, — и полный контроль над Донбассом не развеет этих опасений. Например, владение регионом не ограничит будущие военные возможности Украины, включая её дальнейшее приобретение высокотехнологичных западных систем. Это не помешает Киеву вступать в западные альянсы. И это не помешает Украине размещать силы НАТО.
Фактически, обсуждаемые в настоящее время гарантии безопасности могут привести к размещению войск НАТО на украинской территории. Согласно многочисленным сообщениям прессы, гарантии, которые Киев обсуждает со своими западными партнёрами, приведут к созданию «коалиции желающих» во главе с Францией и Великобританией, которая разместит войска на Украине после прекращения огня и в Европе, поддерживая 800-тысячную украинскую армию в мирное время. Такой исход в конечном итоге усилит ощущение незащищённости России, независимо от того, сколько земли Москва получит взамен.
Обмен территории на гарантии безопасности со стороны США или Европы также вряд ли снизит уровень неуверенности Украины. Во-первых, передача остальной части Донбасса объективно сделает Украину менее устойчивой к будущим атакам. Страна годами активно укрепляла городские районы на узкой полосе территории Донбасса, которую она до сих пор контролирует, до такой степени, что военные аналитики теперь называют её «крепостным поясом». Таким образом, эта полоса стала жизненно важной для защиты преимущественно равнинной степной местности к западу от неё. Хотя действия на этих открытых территориях сопряжены со своими собственными трудностями для России, включая повышенную уязвимость для атак беспилотников, передача остальной части Донбасса всё равно оставит остальную часть страны более незащищённой и, следовательно, уязвимой для завоевания.
Западные гарантии безопасности могли бы компенсировать эту уязвимость, если бы они действительно гарантировали вступление НАТО в войну в случае возобновления российского нападения. Но Соединённые Штаты и Европа не могут убедительно предоставить такие гарантии. В конце концов, у украинских чиновников нет оснований полагать, что эти страны будут готовы вступить в будущую войну с Россией, если они не воюют сейчас. Если Киев согласится с обсуждаемой формулой, он, таким образом, уступит ценные оборонительные позиции и в итоге получит мало взамен.
В ОБОРОНЕ
Если американские чиновники хотят положить конец затяжной и кровопролитной войне между Россией и Украиной, им необходимо прекратить строить этот процесс на узкой формуле «земля в обмен на гарантии». Вместо этого им нужно принять комплексный подход, который позволит Москве и Украине быть уверенными в своей долгосрочной безопасности и который проложит путь к менее враждебным и более устойчивым отношениям.
Такой подход требует, чтобы все заинтересованные стороны встретились за одним столом. До настоящего времени переговоры шли по нескольким отдельным направлениям. Украина и США проводили двусторонние встречи, которые часто проходили в последние месяцы, иногда с участием европейских стран. Европа и Украина также проводили собственные консультации. Американские переговорщики встречались с российскими представителями, включая самого Путина, по меньшей мере дюжину раз. Однако встреч с участием России, Украины и США было немного — и ни одной, на которой присутствовали бы и европейские страны. Это оказалось хаотичным и контрпродуктивным. Это увеличило риск недопонимания и затруднило определение условий, которые могли бы быть приняты всеми заинтересованными сторонами. Для поиска компромиссов, приемлемых для всех сторон, необходимо тестировать различные предложения и итеративно пересматривать их условия — процесс, который лучше всего осуществляется посредством прямого диалога, а не асинхронных обсуждений.
После того как Россия, Украина, США и Европа соберутся вместе, они смогут начать определять условия, которые могли бы сделать мир достижимым и прочным. В рамках будущей сделки, например, Украина могла бы официально заявить о своём отказе от вступления в какой-либо военный альянс, согласиться на постоянный статус неприсоединения и объявить о самостоятельно устанавливаемых ограничениях численности своих вооружённых сил — на уровне, который не ограничивает её оборонительные возможности, но сдерживает наступательные. Сделав эти обязательства, Киев убедительно покажет, что стремится защищать военным путём только те территории, которые остаются под его контролем. Он по-прежнему будет оспаривать российскую оккупацию, но только мирными средствами.
Некоторые могут опасаться, что эти уступки сделают Украину уязвимой для российского нападения, но эти опасения необоснованны. Даже если бы Киев мог себе это позволить, в мирное время огромная армия активной службы была бы избыточной. Используя стратегию, основанную на укреплениях, беспилотниках, минах и достаточных запасах средств ПВО и артиллерии, Украине понадобилась бы армия умеренной численности, чтобы сделать будущее вторжение слишком дорогостоящим для Кремля. И Киев мог бы продолжать развивать свою оборонно-промышленную базу и получать долгосрочную западную военную помощь в отношении вооружений, необходимых для оборонительной стратегии, включая высокоточные боеприпасы малой дальности.
Взамен Москва должна ограничить размещение своих войск, ракет и тяжёлого вооружения вблизи украинской территории и в оккупированных ею районах Украины. Обе стороны могли бы обязаться не размещать иностранные войска на своей территории. Для России такие условия могли бы быть приемлемыми, поскольку формально неприсоединившийся и ориентированный на оборону Киев не представлял бы той острой угрозы, которая потребовала бы размещения наступательных военных возможностей вблизи линии фронта. Для Украины ограничения на размещение российских сил обеспечили бы гарантии того, что Москва не планирует нового вторжения — или, по крайней мере, дали бы Киеву достаточное предупреждение в случае будущей агрессии.
Соединённые Штаты и Европа могли бы сыграть важную роль в обеспечении уверенности Москвы и Киева в том, что любое соглашение будет соблюдаться, предоставив гарантии и увязав их с выполнением договорённостей. В случае с Россией США и некоторые другие члены НАТО могли бы предложить формальное и юридически обязывающее обязательство — возможно, в форме резолюции Совета Безопасности ООН — блокировать расширение альянса на восток при условии, что Россия не будет вновь вторгаться в Украину. Это обещание также стало бы первым шагом к более стабильным отношениям между Россией и НАТО. Кроме того, США и их союзники могли бы прямо исключить из своей помощи Украине в мирное время поставки ракет большой дальности и боевой авиации американского и европейского производства — наиболее чувствительных для России систем.
Чтобы успокоить Украину, Соединённые Штаты и их европейские союзники могли бы взять на себя юридически обязывающие обязательства по предоставлению военной помощи — включая средства ПВО, артиллерийские ракеты и другие высокоточные боеприпасы малой дальности — в рамках установленного графика. Они также могли бы пообещать создать запасы как этих, так и более мощных видов вооружений за пределами Украины, чтобы иметь возможность быстро нарастить поставки в случае повторной агрессии. Такие кодифицированные гарантии дали бы Украине убедительные и конкретные обещания того, что её армия будет лучше вооружена и подготовлена к предотвращению новой войны, а западная помощь будет более быстрой и всеобъемлющей — и менее зависимой от политических колебаний — чем это было в прошлом. Такие гарантии, безусловно, поставили бы Украину в более выгодное положение, чем обширные обещания прямой военной поддержки, которым Киев не может доверять и которые Москва не примет.
Переговоры по подобному многостороннему пакету будут чрезвычайно сложными и длительными, особенно учитывая различия в восприятии угроз, глубокое взаимное недоверие и многолетние споры. Нет никакой гарантии, что Соединённые Штаты и их партнёры добьются успеха. Прежде чем будет достигнуто окончательное соглашение, необходимо будет урегулировать и другие сложные вопросы. Более того, возможно, что Путин не заинтересован ни в какой сделке и не согласится ни на что меньшее, чем контроль над всей Украины. Также возможно, что после четырёх лет разрушительной войны россияне и украинцы слишком недоверчивы, чтобы рассматривать подобные компромиссы. Но простого пути к прекращению этой войны через обмен территории на гарантии не существует.
Статья, размещенная на этом сайте, является переводом оригинальной публикации с Foreign Affairs. Мы стремимся сохранить точность и достоверность содержания, однако перевод может содержать интерпретации, отличающиеся от первоначального текста. Оригинальная статья является собственностью Foreign Affairs и защищена авторскими правами.
Briefly не претендует на авторство оригинального материала и предоставляет перевод исключительно в информационных целях для русскоязычной аудитории. Если у вас есть вопросы или замечания по поводу содержания, пожалуйста, обращайтесь к нам или к правообладателю Foreign Affairs.
