Авторы: Алек Рассел и Абигейл Хауслонер, Нью-Йорк
С тех пор как ООН была основана в октябре 1945 года — на волне идеализма, возникшей после Второй мировой войны, — самые прозорливые её руководители понимали: их главная сила заключалась в «кафедре проповедника», то есть в способности публично пристыдить и пожурить государства-члены.
Даг Хаммаршёльд, яркий второй Генеральный секретарь, погибший в загадочной авиакатастрофе в 1961 году во время посредничества в Конго, был наиболее искусным проводником этого подхода. Когда он говорил — мир слушал. Именно он произнёс слова, которые в лучшие дни ООН по-прежнему выражают её миссию: «ООН создана не для того, чтобы привести человечество в рай, — сказал он, — а чтобы спасти его от ада».
Действующий Генеральный секретарь, более осторожный Антониу Гутерриш, время от времени старается поддерживать эту традицию говорить прямо. На прошлой неделе он собрал пресс-конференцию в штаб-квартире ООН и резко раскритиковал Израиль за наступление в секторе Газа. Его язык был жёстким и лишённым фирменной дипломатической эвфемистики ООН.
«Мы наблюдаем массовые убийства мирных жителей… И мы видим колоссальные препятствия для распределения гуманитарной помощи, — сказал он. — Правда в том, что это морально, политически и юридически неприемлемо».
Однако, похоже, мир больше не слушает. Идущие войны на Украине, Газе и Судане, по признанию нынешних и бывших сотрудников ООН, подчёркивают впечатление, что порядок, закреплённый в Уставе ООН, разорван в клочья. ООН часто выглядит всего лишь наблюдателем в мире, где всё чаще «прав тот, у кого сила».
«Гутерриш действительно говорит довольно смелые вещи. Но теперь его списали на обочину, как человека не у руля», — говорит лорд Марк Маллок-Браун, бывший глава ПРООН и заместитель Генерального секретаря при Кофи Аннане в 2006 году. — «В дни Кофи пресс-комната была битком набита журналистами. Теперь это скорее мавзолей, чем пресс-зал».
Для чиновников ООН критика — не новость. Американские консерваторы давно считают ООН тормозом для могущества США и обвиняют её в чрезмерной лояльности взглядам глобального Юга и прогрессивным идеям. Развивающиеся страны, в свою очередь, обвиняют ООН в предвзятости в пользу Запада. По мере того как ООН разрасталась — по её собственным данным, у неё свыше 40 000 мандатов, — в поле она приобрела репутацию бюрократического гиганта, плохо приспособленного к стремительному миру.
Но когда на этой неделе мировые лидеры собираются в Нью-Йорке на ежегодную Генеральную Ассамблею ООН, возникает ощущение, что к своему 80-летию ООН сталкивается с самым сильным давлением на предмет смысла своего существования. К критикам присоединился даже Папа Римский. В начале месяца, дав первое интервью со времени своего избрания главой Католической церкви в мае, он сказал, что «вроде бы общепризнано»: ООН утратила способность «сводить людей вместе».
В центре кризиса — тупик в Совете Безопасности, органе, на который Устав ООН возлагает ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Полномасштабное вторжение России в Украину в 2022 году подорвало принцип неприкосновенности государственных границ и привело к параличу в Совбезе, где у России — наряду с США, Китаем, Великобританией и Францией — есть право вето. А теперь и конфронтационно-унилатералистская администрация США во главе с Дональдом Трампом — по-своему — пренебрегает основополагающими предписаниями и ценностями всемирной организации и подрывает их.
«ООН к 80-летию сталкивается сразу с двумя кризисами — внутренним и внешним, — говорит Надер Мусавизаде, старший помощник Аннана в конце 1990-х. — Внутренний кризис — результат двадцати лет увядания авторитета, возможностей и влияния, особенно среди тех, кому ООН нужнее всего: беднейших и людей в зонах конфликтов.
— Внешний кризис — это возвращение соперничества великих держав и конкуренции, а также паралич в Совете Безопасности, какого не было 50 лет, — добавляет он. — И всё это в момент, когда страна-основатель, самая важная держава мира — Америка — ведёт себя во всём так, словно ООН не имеет значения, за исключением тех случаев, когда она рассматривается как активное препятствие».
Кроме того, ООН сталкивается с третьим вызовом — со стороны зарождающихся конкурентных форматов, продвигаемых державами глобального Юга, а также традиционными сторонниками в Европе и Канадой, чьё разочарование нереформируемой ООН подталкивает их к планированию новых партнёрств в области развития и глобального здравоохранения. «Для ООН эта тройная кризисная вилка — экзистенциальна», — говорит Мусавизаде, ныне генеральный директор Macro Advisory Partners.
На этом мрачном фоне к своему 80-летию секретариат ООН представляет программу реформ UN80. В предложениях — консолидация ряда десятков структур и программ ООН и жёсткое сокращение бюджетов.
Союзники ООН бодро называют кризис шансом для крайне необходимых перемен. Они надеются, что это проложит путь к более лёгкой, стройной организации, вновь сосредоточенной на защите базовых ценностей её основателей.
Но в воздухе витает и более пессимистичный сценарий — участь Лиги Наций, неудачного послевоенного предшественника ООН, который оказался на международной обочине, не сумев предотвратить сползание ко Второй мировой войне.
Сигрид Кааг, бывший вице-премьер Нидерландов, занимавшая в системе ООН несколько должностей, в том числе специального координатора ближневосточного мирного процесса, не подбирает выражений: «ООН находится на грани незначительности. В этом её беда. Мечта, может, и живёт, но никто, включая новости, не спрашивает: “А что там в ООН?”»
«Можно ли её спасти? Да. Но это вопрос политической воли, — говорит она. — И речь не о воссоздании ООН прошлого; нужна совершенно иная структура — и иной подход».
Любая серьёзная структурная реформа ООН должна получить поддержку 193 государств-членов, но важнейшим актором, как и на протяжении всей истории ООН, останутся США.
Не только потому, что именно они формировали организацию в 1945-м: США были её главным донором — даже несмотря на то, что нередко раздражались её предписаниями и порой игнорировали их. Обращение Трампа к Генассамблее во вторник приходится на особенно напряжённый момент в отношениях между ООН и её страной-хозяином.
«США демонстрировали двойные стандарты на протяжении всего существования ООН, — говорит Маллок-Браун. — Но при этом они продолжали её финансировать и стремились представлять свою внешнюю политику соответствующей принципам ООН — даже когда это было натяжкой». Теперь же, добавляет он, «международный правопорядок фактически исчез», а трампистский подход «Америка прежде всего», основанный на сделках, довёл отношения с ООН до точки почти разрыва.
Хотя бывший президент США Джордж Буш-младший печально известен конфликтом с Аннаном из-за решения вторгнуться в Ирак в 2003 году, они всё же регулярно общались в течение обоих президентских сроков Буша; тот даже устроил ему прощальный ужин.
«Не уверен, что Трамп вообще разговаривает с Гутерришем, разве что когда приезжает в Нью-Йорк произнести речь», — говорит Джон Болтон, занимавший пост постпреда США при ООН при Буше и советника по нацбезопасности в первый срок Трампа, а затем ставший его резким критиком.
Многие представители администрации Трампа и их союзники на Капитолийском холме хотят, чтобы Белый дом пошёл гораздо дальше в отдалении США от ООН.
Только в этом году республиканские законодатели внесли более 20 законопроектов, нацеленных на ООН и участие США в ней. Предложения варьируются от запрета на иностранную помощь странам, голосующим с Америкой «менее чем в 50% случаев», до законопроектов, предписывающих полный выход США из ООН и закрытие её штаб-квартиры.
И, конечно, Израиль. Это давно одна из крупнейших точек трения Вашингтона в отношениях с ООН. «Израиль воспринимает ООН как враждебную силу — включая секретариат и значительное число государств-членов», — говорит Уильям Грант, служивший в миссии США при ООН в администрации Барака Обамы. — «Поэтому роль США часто заключалась в том, чтобы защищать Израиль и отбивать атаки против него».
Мировое возмущение ценой для гражданского населения 23-месячной войны Израиля в Газе, начавшейся после нападения ХАМАС 7 октября 2023 года, усилило напряжение. «Администрация Трампа вывела эту критику [ООН] на новый уровень», — говорит Питер Рафф, директор Центра по Европе и Евразии в консервативном аналитическом центре Hudson Institute.
Если ООН «не возьмёт себя в руки», предупредил Трамп в феврале, «она в итоге потеряет доверие — как и другие организации, — а потом и вовсе превратится в ничто».
Для республиканских администраций почти догма — жаловаться на ООН, но мало что делать для изменения отношений Вашингтона с ней. Джин Киркпатрик, посол США при ООН в администрации Рональда Рейгана, знаменитой фразой заметила, что США хотели бы уйти из ООН, но «это просто не стоит хлопот».
Болтон, давний критик ООН, соглашается: лучше «пытаться чинить» её и «урезать», говорит он, устраняя агентства, которые «политизированы» или выходят за рамки первоначальной цели ООН.
Трамп и его команда порой готовы кивать в сторону идеалов ООН. В феврале Трамп сказал, что по-прежнему верит в «огромный потенциал» ООН. Но добавил, что «не все» в его администрации с этим согласны. Евгений Конторович, эксперт по международному праву в аффилированном с Трампом фонде Heritage, прогнозирует, что администрация не проявит интереса к совместной с ООН реформе.
Она «почти наверняка» продолжит свёртывать участие США в ООН и финансирование, рассматривая многие функции ООН — включая гуманитарную помощь — как действия, которые столь же легко может осуществлять «какой-то иной, не обременённый наследием, неглобальный институт», говорит Конторович. То, что США остаются членом, — по его словам, лишь продукт «бюрократической инерции».
Для большинства государств-членов приоритетом является реформа Совбеза, где пятёрка обладателей права вето отражает архитектуру 1945 года. Индия, Индонезия, Бразилия, Нигерия и другие поднимающиеся державы имеют весомые претензии на место за «высоким столом» ООН.
Но дипломаты признают, что пока всё останется как есть: шансов договориться о том, кого продвигать, нет. Поэтому внимание сосредоточено на том, как реформировать повестку и операционную деятельность ООН — хотя, разумеется, цели этой реформы вызывают ожесточённые споры.
Главная линия разлома — сосредоточиться ли на вопросах мира и безопасности, урезав гуманитарные инициативы, или же сохранить приверженность устойчивому развитию, борьбе с изменением климата и неравенством, просто найдя более простые способы их реализации.
Гай Райдер, заместитель Генерального секретаря ООН по политике и председатель рабочей группы UN80, говорит, что секретариат убеждён: ООН должна оставаться сфокусированной на всех трёх исходных столпах — мире и безопасности, развитии и правах человека. «Вопрос о маргинализации одного из них в пользу других даже не рассматривается», — отмечает он.
ООН, признаёт он, превратилась в «архипелаг структур» и «очень сложную систему». Но, по его словам, Гутерриш «полон решимости — в эти стремительно меняющиеся времена — предельно трезво посмотреть, как нам работать лучше».
Всё это происходит на фоне вынужденного двойного финансового сжатия, которое ведёт к масштабным сокращениям штатов и программ. Два крупнейших донора — США и Китай — в особенности накопили огромные задолженности по взносам. Трамп также урезал значительные массивы финансирования США внешней помощи — за ним последовали и другие доноры.
Гутерриш призвал в 2026 году сократить персонал ряда агентств на 20%. Секретариат урежет свой бюджет на 15% и почти на 19% — численность сотрудников — в 2026 году. Гуманитарные организации предупреждают, что это угрожает жизни большого числа людей, хотя в частных беседах сотрудники ООН признают: многие агентства раздуты и плохо управляются.
В этих мрачных условиях давние союзники ООН спешат найти способы вдохнуть в неё жизнь. Норвегия — неутомимый адвокат ООН — вместе с Мексикой ведёт коалицию стран, добивающихся консенсуса о том, как ООН может удержать свои основополагающие ценности и при этом упростить миссию.
«Нужно превратить этот финансовый кризис в возможность для консолидации, для сокращения числа программ», — говорит министр иностранных дел Норвегии Эспен Барт Эйде. — «Нам нужно проявить жёсткую любовь. Порой большую реформу провести легче, чем маленькую».
Дипломаты глобального Юга настаивают: ООН не может сокращать свою вовлечённость в развитие и борьбу с изменением климата. Но некоторые бывшие сотрудники и европейские союзники ООН косвенно соглашаются с тем, что США правы, подталкивая организацию отказаться от части гуманитарных мандатов.
«Другие акторы должны взять на себя больше обязанностей ООН», — говорит Кааг, бывший вице-премьер Нидерландов, ныне сопредседатель Фонда ООН. — «Нельзя жить с мыслью, что вы будете существовать вечно. ООН не обязательно делать всё. Она может быть меньше и избирательнее. Она может по-прежнему устанавливать глобальные нормы, но не обязательно участвовать во всём “исполнении”».
Мартин Гриффитс, заместитель Генерального секретаря ООН по гуманитарным вопросам в 2021–2024 годах, который крайне резко высказывался о гуманитарной цене израильского наступления на Газу, призывает ООН мыслить смелее. «ООН80 — это скорее про поиск эффективности, чем про реформу», — говорит он. — «Да, вам нужно справляться с сокращениями, но делать это, имея видение того, чем должна быть ООН. Этого мы не видим».
«Проблема не в финансировании. Проблема — в актуальности», — подчёркивает он. — «Речь о том, чтобы выводить в мировые кризисы нужных людей — с мандатом на посредничество и активную дипломатию».
В этом отчаянном положении многое будет зависеть от выбора в следующем году нового Генерального секретаря. Гутерриш и его предшественник Пан Ги Мун руководили в два трудных десятилетия растущего соперничества великих держав, однако внутренние критики полагают, что они были слишком осторожны.
ООН нужен скорее «активист-дипломат», утверждает Кааг. «ООН сейчас может быть настолько тихой, что вы и не поймёте, что она вообще вовлечена». История, впрочем, подсказывает: вряд ли державы с правом вето одобрят фигуру, склонную к интервенционизму.
Нью-Йорк бурлит дискуссиями о переосмыслении ООН. Маллок-Браун указывает, что Китай и растущие державы глобального Юга стремятся играть более заметную лидерскую роль на фоне сокращения участия США, и подчёркивает оживление в Генассамблее как противовес заблокированному Совбезу. Он допускает, что «подрезанная» и более сфокусированная ООН ещё способна играть жизненно важную роль в мире.
Но насчёт нынешнего положения у него иллюзий нет. «Во многом ООН — это ходячий мертвец, — говорит он. — Она никогда совсем не падает — и всё равно остаётся трупом».
Статья, размещенная на этом сайте, является переводом оригинальной публикации с The Financial Times. Мы стремимся сохранить точность и достоверность содержания, однако перевод может содержать интерпретации, отличающиеся от первоначального текста. Оригинальная статья является собственностью The Financial Times и защищена авторскими правами.
Briefly не претендует на авторство оригинального материала и предоставляет перевод исключительно в информационных целях для русскоязычной аудитории. Если у вас есть вопросы или замечания по поводу содержания, пожалуйста, обращайтесь к нам или к правообладателю The Financial Times.
