Самуэль Чарап — заведующий кафедрой политики России и Евразии, старший политолог корпорации RAND.
Сергей Радченко — заслуженный профессор Уилсона Э. Шмидта в Школе перспективных международных исследований Университета Джонса Хопкинса в Европе.
Прошло почти три месяца с тех пор, как президент США Дональд Трамп начал масштабные усилия по прекращению войны на Украине. Последовавшие за этим дипломатические обмены пока не привели к значимым результатам. В лице президента России Владимира Путина Трамп сталкивается с хитрым и опытным противником, который надеется воспользоваться нетерпением американского президента в отношении войны и заставить Украину подписать то, что русским не удалось завоевать силой на поле боя.
Нет причин думать, что Трамп согласится на список требований Путина. Более того, он неоднократно выражал разочарование отсутствием прогресса на переговорах и угрожал уйти, поскольку Россия продолжает продвигаться вперед, дюйм за дюймом, в долгой войне на истощение, конца которой не видно.
На фоне всех последних предложений и контрпредложений, угроз и контругроз, пересмотр последней реальной попытки положить конец этой войне путем переговоров может помочь в нынешних усилиях. В 2024 году в журнале Foreign Affairs мы углубились в историю переговоров, которые начались в первые недели войны и которые к концу марта 2022 года привели к принятию так называемого Стамбульского коммюнике — рамочной основы для урегулирования. Основная сделка в рамках этого соглашения предполагала принятие Украиной постоянного нейтралитета, исключающего возможность ее вступления в НАТО, в обмен на железные гарантии безопасности. В последующие месяцы стороны не смогли завершить сделку, и война продолжается уже четвертый год.
Сейчас, когда переговоры вновь начались после трехлетнего перерыва, самое время проанализировать уроки Стамбула и оценить, что можно извлечь из этого процесса для нынешних дипломатических усилий. Конечно, за прошедшее время многое изменилось, так что стамбульские рамки сами по себе вряд ли станут отправной точкой для нынешних переговоров. Однако та попытка позволяет извлечь более широкие уроки, которые могут послужить основой для сегодняшних переговоров. Главным императивом для обеих сторон в любом соглашении будет обеспечение их долгосрочной безопасности. Все стороны, чьи интересы будут затронуты в ходе переговоров, должны быть за столом переговоров; если они не будут присутствовать, это может подорвать любые договоренности. Отсутствие готовности Запада предоставить Украине гарантии безопасности было серьезной проблемой для достижения урегулирования и остается препятствием. Оптимизм воюющей стороны в отношении своих боевых перспектив также может снизить ее заинтересованность в заключении сделки. И наконец, рутинная механика прекращения огня не менее важна, чем высокая политика согласования послевоенного порядка. Обе эти задачи должны решаться одновременно, если стороны надеются положить конец этой кровавой, изматывающей войне.
ДАЛЕКИЙ ГОРИЗОНТ
Невозможно заключить прочное мирное соглашение, если не устранить опасения Украины и России в отношении друг друга в долгосрочной перспективе. Как и в Стамбуле в 2022 году, обе стороны по-прежнему отдают приоритет этим проблемам национальной безопасности. Другие вопросы, такие как статус спорных территорий, облегчение санкций для России и финансирование послевоенного экономического восстановления Украины, важны, но имеют второстепенное значение. В Стамбуле обе страны поставили решение вопросов послевоенной безопасности выше всего остального. Кремль настаивал на том, чтобы Украина отказалась от членства в НАТО, никогда не размещала на своей территории иностранные войска или учения с участием иностранных сил, а также согласилась на некоторые ограничения в отношении численности и структуры своих вооруженных сил. Киев, в свою очередь, не хотел ограничительных мер в отношении своих вооруженных сил и был нацелен на получение гарантий безопасности от своих западных партнеров, а также на косвенное согласие Кремля с тем, что эти державы встанут на защиту Украины, если Москва вновь предпримет нападение.
Эти будущие проблемы безопасности остаются ключевым вопросом на сегодняшний день. Украинцы опасаются, что, если у них не будет возможности защитить себя и гарантий от западных держав, любая показная мирная сделка лишь подстроит будущее российское вторжение. Россияне опасаются, что хорошо вооруженная Украина может попытаться вернуть себе все украинские территории, которые Москва все еще оккупирует. Кремль также беспокоит перспектива возможного вступления Украины в НАТО, какой бы маловероятной она ни казалась сейчас, и долгосрочные последствия такого развития событий для безопасности. Хотя администрация Трампа исключает возможность членства, это мало успокаивает Москву — будущая администрация может изменить курс.
Главной целью как для России, так и для Украины является обеспечение долгосрочной безопасности.
Ориентация на обеспечение безопасности после окончания войны определяет военное поведение и позиции обеих сторон на переговорах. Нынешние переговоры должны учитывать эти представления об угрозе, чтобы максимально увеличить шансы на успех. На данный момент на первый план выходят другие вопросы, в частности вопрос территориального контроля и признания незаконных аннексий России. Например, в просочившихся версиях американских мирных предложений говорится о том, что Вашингтон «де-юре признает» Крым частью России и «де-факто признает» другие оккупированные Россией территории. Но сосредоточение на территории отвлекает от основной повестки дня в области безопасности. Россия прекрасно обходилась без официального признания оккупации Крыма со времени аннексии территории в марте 2014 года, и она может прекрасно прожить без такого признания и в будущем. И нет необходимости заявлять о «признании де-факто» других территорий, потому что признание — это юридический акт; оно либо есть де-юре, либо его нет. Действительно, независимо от того, как какая-либо внешняя сторона оценивает их территориальные претензии, ни Россия, ни Украина, скорее всего, не сдадут территории, которые они сейчас занимают. Реалии войны, а не стола переговоров, определят территориальный контроль.
Хотя Кремль не прочь узаконить свои завоевания, а украинцы, безусловно, были бы рады вернуть территории, которые они потеряли для России, Стамбул продемонстрировал, что статус оккупированных Россией территорий в Украине не будет таким важным элементом переговоров, как это иногда представляется. Действительно, на переговорах в Стамбуле намеренно обходили стороной вопрос о границах и территории. Несмотря на свою важность, этот вопрос был и остается второстепенным по сравнению с основными проблемами безопасности.
ВСЕ РАССЕЛИСЬ ЗА СТОЛОМ
В успешных переговорах должны участвовать все заинтересованные стороны. Если в переговорах участвует государство, то оно должно быть за столом с самого начала процесса. Сторонники Киева часто настаивают на том, что он не может быть отодвинут на второй план в любом дипломатическом урегулировании конфликта. Они повторяют лозунг «Ничего об Украине без Украины». Но Стамбул продемонстрировал, что этот лозунг не относится исключительно к Украине. На самом деле, в стамбульских дискуссиях не участвовали крупные державы Запада — США, Великобритания, Германия и другие — даже в то время, когда Россия и Украина обсуждали вопросы, касающиеся этих стран и их обязательств.
Западные чиновники сообщили нам, что Украина провела консультации с Соединенными Штатами и другими западными странами только после того, как было опубликовано Стамбульское коммюнике. Это исключение в значительной степени объяснялось крайней необходимостью: Российские войска находились на подступах к Киеву, поэтому у переговорщиков не было времени на многостороннюю дипломатию. Но отсутствие западного участия в переговорах заставило западных чиновников не принять коммюнике, независимо от его достоинств. Они могли бы сказать: «Ничего о Западе без Запада».
Короче говоря, соглашения, написанные без участия всех заинтересованных сторон, вряд ли будут успешными. Сегодняшним посредникам будет гораздо легче направить войну в русло переговоров, если все стороны — включая украинцев и европейцев — будут участвовать в них с самого первого дня.
У инклюзивного подхода есть и практические причины. Если бы Соединенные Штаты и Европа работали вместе, а не вразнобой, как они, похоже, делают это сегодня, чтобы обеспечить жизнеспособный мир, у Путина было бы меньше возможностей для того, что Трамп назвал «tapping me along», то есть затягивания переговоров. Европейцы также были бы менее склонны вносить раздор в мирный процесс, как они это делают, например, отказываясь обсуждать ослабление санкций или рассказывая о своих планах отправить сухопутные войска на Украину.
ОБЯЗАТЕЛЬСТВА, А НЕ КАБУКИ
Стамбул продемонстрировал, что, когда дело дошло до драки, западные сторонники Украины не захотели дать Киеву гарантии, которые он считает необходимыми для своей безопасности. Западные правительства дистанцировались от Стамбульского коммюнике не только потому, что не участвовали в переговорах, но и потому, что гарантии безопасности, описанные в документе, выходили далеко за рамки того, что Вашингтон и союзные столицы были готовы предоставить. Стамбульские рамки обязывали Соединенные Штаты и их союзников защищать Украину в случае повторного нападения на нее, причем формулировки были гораздо более конкретными (включая, например, положение о введении бесполетной зоны), чем те, что содержатся в статье 5 Североатлантического договора, пункте о коллективной обороне в уставе НАТО.
По прошествии трех лет отвращение к прямому военному вмешательству все еще остается тенью в подходе Запада к Украине. Например, стало ясно, что администрация Трампа не желает предоставлять гарантии безопасности. Но Трамп просто продолжает унаследованную им политику — в конце концов, администрация Байдена тоже не делала такого предложения. Даже европейцы не захотели предоставить явные гарантии безопасности. Западные державы явно не хотят вмешиваться сейчас, и остается неясным, захотят ли они это делать, если Россия вновь начнет наступать после будущего прекращения огня.
Дискуссии о перспективе ввода европейских войск на Украину обходят стороной этот фундаментальный вопрос, который остается без ответа со времен Стамбула. Ведь гарантии не обязательно требуют присутствия западных войск на Украине (а Россия в любом случае вряд ли согласится на такую схему). Вместо того чтобы обсуждать возможность ввода войск в Украину после гипотетического прекращения огня в будущем, европейские правительства должны ответить на вопрос первого порядка о своей готовности предоставить Киеву реальные гарантии. Развертывание сил на Украине без гарантий было бы политическим театром, а не реальным обязательством.
РАСЧЕТЫ НА ПОЛЕ БОЯ
Как и в 2022 году, расчеты на поле боя нависают над столом переговоров. То, на какие уступки пойдет каждая из сторон, в итоге зависит от того, как они воспринимают издержки промедления. Если русские считают, что война идет для них успешно и что Трамп в конце концов просто оставит Украину и европейцев на произвол судьбы, то они будут делать больший упор на военные действия. Если Кремль придет к выводу, что провал мирных переговоров, скорее всего, уменьшит его долгосрочные военные перспективы, то Москва проявит большее стремление к переговорам.
На данный момент, сталкиваясь с большими шансами на поле боя, украинцы готовы к переговорам. Однако если их положение улучшится, они тоже могут прийти к выводу, что военные действия послужат их целям лучше, чем переговоры с русскими. Так, собственно, и произошло после Стамбула в 2022 году. Переговоры провалились отчасти потому, что после того, как русские были отбиты под Киевом, президент Украины Владимир Зеленский решил, что можно избежать болезненных уступок и продолжить боевые действия.
У Соединенных Штатов есть много рычагов влияния на восприятие каждой стороной плюсов и минусов переговоров. Вашингтон должен использовать их с умом, чтобы сделать результат переговоров более привлекательным, чем затягивание боевых действий. Это потребует тщательной калибровки американской военной помощи, чтобы дать понять и Москве, и Киеву, что Соединенные Штаты привержены сохранению суверенитета Украины и предотвращению победы России, но не оказанию помощи Украине в восстановлении ее международно признанных границ. Соединенные Штаты также должны работать со своими европейскими союзниками, чтобы они поддерживали те же цели. Вызвав патовую ситуацию, такая политика сделает переговоры более привлекательными, чем продолжение борьбы для обеих сторон.
ДВА ФРОНТА
Чтобы переговоры увенчались успехом, необходимо решить вопрос о прекращении боевых действий, а также о том, как будут очерчены контуры послевоенного порядка безопасности. В Стамбуле в 2022 году украинские и российские переговорщики сосредоточились почти исключительно на последнем. С достойной восхищения амбициозностью стороны стремились преодолеть основные геополитические споры — вопрос о расширении НАТО, роль Украины в европейской безопасности, обязательства США по обеспечению безопасности на постсоветском пространстве и т. д., — которые десятилетиями не поддавались дипломатическому компромиссу. В коммюнике ничего не говорится о более мирском вопросе — как добиться прекращения боевых действий. Но без согласованного пути прекращения боевых действий переговоры об урегулировании все больше отрывались от военных реалий усиливающейся войны. В конце концов эта оторванность сделала переговоры политически несостоятельными.
В начале своего стремления прекратить войну в этом году Трамп, похоже, отдавал предпочтение исключительно прекращению огня. Как он выразился после перепалки с Зеленским в Овальном кабинете 28 февраля, «я хочу, чтобы [война] закончилась немедленно… Я хочу прекращения огня сейчас».
Тупиковая ситуация сделала бы переговоры более привлекательными для обеих сторон.
Впоследствии его администрация призвала к безоговорочному 30-дневному прекращению огня, и Зеленский поддержал эту позицию, но Путин ее отверг. Затем, во время встреч с обеими сторонами в Эр-Рияде в марте, Вашингтон настаивал на поэтапном подходе, стремясь заключить соглашение, запрещающее удары по энергетической инфраструктуре, и соглашение, запрещающее атаки на гражданское судоходство в Черном море.
Эти сделки так и не были заключены. Более того, в последние недели администрация, похоже, вообще отказалась от попыток договориться о прекращении боевых действий и вместо этого переключилась на обсуждение условий окончательного урегулирования. Во время апрельских встреч в Париже, а затем в Лондоне с украинскими и европейскими представителями американская команда представила мирный план из нескольких пунктов, охватывающий многие наиболее спорные вопросы, начиная с отказа Киева от участия в НАТО и заканчивая признанием США аннексии Крыма Россией. Эта попытка заключить большую сделку, похоже, также не принесла успеха. Тем временем война продолжается.
Переговоры в Стамбуле, а также нынешние попытки Трампа говорят о том, что для того, чтобы прийти к какому-либо выводу, необходимо параллельно обсуждать как механику прекращения огня, так и элементы политического урегулирования. Чтобы продвинуться по одному из этих направлений, Украине и России придется продвигаться по обоим одновременно.
ВОЗМОЖНАЯ ОТТЕПЕЛЬ
Переговоры 2022 года служат напоминанием о том, что Путин и Зеленский способны пойти на значительные уступки. За последние три года за обоими мужчинами закрепилась репутация максималистов. Но Стамбул показал, что они могут быть открыты к политически рискованным компромиссам, необходимым для достижения мира.
В 2022 году Путин был готов начать дипломатический процесс по вопросу о статусе Крыма и, по крайней мере, рассмотреть возможность того, что Соединенные Штаты вмешаются в дела Украины в случае повторного вторжения России. Он также, в частности, согласился с тем, что Украина стремится к членству в Европейском союзе. Зеленский, в свою очередь, был готов отказаться от членства в НАТО, приняв постоянный нейтралитет, и даже открыто призывал к прямым переговорам с Путиным для завершения сделки.
Поэтому неразумно воспринимать их нынешние публично заявленные позиции как итоговые. Такие позиции часто являются лишь вступительным предложением. Каждая сторона, естественно, заинтересована в том, чтобы создать впечатление, что ее позиции не подлежат обсуждению. Торг происходит в процессе. Достичь мирного соглашения может оказаться очень сложно, а возможно, и невозможно. Но, как показали переговоры 2022 года, провал переговоров может предвещать еще много лет войны.
Статья, размещенная на этом сайте, является переводом оригинальной публикации с Foreign Affairs. Мы стремимся сохранить точность и достоверность содержания, однако перевод может содержать интерпретации, отличающиеся от первоначального текста. Оригинальная статья является собственностью Foreign Affairs и защищена авторскими правами.
Briefly не претендует на авторство оригинального материала и предоставляет перевод исключительно в информационных целях для русскоязычной аудитории. Если у вас есть вопросы или замечания по поводу содержания, пожалуйста, обращайтесь к нам или к правообладателю Foreign Affairs.
